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永続可能な社会の食糧・農業問題


講演 樫原正澄(関西大学経済学部)




I はじめに



農業問題は地域・自然との関連が深いものです。特に農業は、自然相手であるので人間の思うようにはいきません。直近の例では「台風」です。大型台風に襲われると一生懸命作ってきた農産物も一辺にダメになります。また、今年(2004年)のような暑い夏では量は確保されても味が悪くなったりします。自然・人間・社会のあり方全体を考えることが農業問題の大きな課題です。


生産性・効率性重視の農業生産形態を追求するだけでは、環境負荷は増大し、その永続的発展は危ぶまれ、人類の食糧確保は大きな危機に直面します。


1991年東京で開催された「国際農業経済学会議」で採用されたテーマは「サスティナブル・アグリカルチャー(Sustainable Agriculture,SA)」でした。日本の場合、水田農業が中心ですからこのような議論はあまりなかったのですが、ヨーロッパでは「環境保全型」とか「持続可能性」などが農業分野でも大きな課題になっています。このように環境問題を重視し農業を考える流れがある一方で、残念ながら世界全体で見ると、1995年に発足したWTO体制が従来の農業政策を大きく変えています。そもそも「農業政策」は、自国民の食糧の安定的確保のために農業を振興することが基本です。ところが、WTO発足以降、農産物も自由貿易にもっていく、それに合わせて農業政策も変えてきました。そもそも農産物は自給のために作られるものです。日本人の主食である「コメ」の場合でも、年によって若干変動はあるものの貿易財として廻るのは3〜6%程度です。農産物は基本的に各国で作って国民が消費して余ったものを国際取引にしてきたのです。中にはアメリカのように輸出のための農産物生産をする国も若干あります。


記憶に新しい1993年の「平成コメ不作」。あの時、世界を走り回っても日本人の口に合うコメはなかったのです。農産物は同じものがいつでも手に入るというものではありません。従って、各国は農産物の自給に力を入れてきました。ところがWTOは、農業補助金削減を国際的な取り決めとし、各国は農業生産振興のための「予算措置」を減らさざるを得なくなっています。日本はその典型で、これが食糧の自給率の低い理由です。人間優先の考え方ではなく、自然との共生が重要であり、人間社会を自然環境の一構成要素として、認識しなければ、その存続は期待できません。


WTO農業協定前文には次の5点が書かれています。(1)長期的目標としての公正で市場志向型の貿易体制の確立。自由貿易が大前提です。(2)農業保護の前進的削減。(3)市場アクセス・国内指示。輸出競争分野に於ける具体的拘束力ある約束。要するにもっと輸入しなさいということです。(4)先進国による農産物アクセス機会における開発途上国の特別なニーズの配慮。自由貿易体制をおしすすめていくと、農産物輸出国は先進国で(特に穀物)、途上国が輸入するという構図になります。我々が小学校で習ったように「途上国は農業国で先進国は工業国」という時代とはまったく違います。途上国はお金もないのに食糧を買わなければならない構造を1995年以降どんどん進めています。反発も強く、それに配慮して特別なニーズを加えています。(5)非貿易的関心事項。食糧安全保障とか環境保護への配慮です。これは日本政府がたびたび主張していることですが、この点を如何に強めるかが日本政府の課題になっています。農業問題を考えていく上で、こういった国際的な枠組みを無視できないのが大きな問題です。




II 日本農業の現状と問題点



1960年以降の日本農業の推移をみれば、農家戸数の減少、兼業化の深化(専業農家の減少と第2種兼業農家の増大)、耕地面積の減少、耕作放棄地の増加、農業就業人口の減少、供給熱量自給率の減少と、日本農業の停滞・衰退を、戦後60年・40年の歴史の中で大きな流れになっていると指摘できます。


1960年以降、農産物の輸入自由化がすすみ、70年以降には農産物全体の過剰問題が今もおし掛かっています。コメは現在でも4割減反しないと余ってしまいます。コメ離れでしょうか、国民がコメを食べなくなったのでしょうか。最新の統計では成人ひとり年間消費量は60kgです。


1985年のG5・プラザ合意以降の円高の進行が、農業分野に大きな影響を与えています。1980年代には学会の中でも「日本農業の生き残る道は、生鮮ものなど付加価値の高いものを作れば負けない」という議論でした。ところが、円高以降は「いくら努力しても価格差では太刀打ちできません。」また、アジアの農産物輸入は、商社などが最初から日本向けの種を持っていって「日本向けに作らせる」構造になっています。質もそんなに悪くないわけです。85年以降には、日本農政の国際化対応はより促進され、農産物行政価格の低下が開始されます5)。円高を利用して生鮮もの・付加価値の高いもの、加工品(テレビで放映されたこともある串焼用に加工した鶏肉)など安い労賃を使って加工してくるのです。枝豆なんかでもそうです。1986年には農政審議会報告「21世紀に向けての農政の基本方向」の公表、ガット・ウルグアイ・ラウンドの発足があり、1992年には農林水産省は「新しい食料・農業・農村政策の方向」(「新政策」)を公表し、市場原理の導入と規制緩和の促進を進め、戦後農政の再検討が開始されました。90年以降は、農業政策の国際化の進展、WTO体制に規定され日本でも米価の優遇などできなくなったのです。


かつて、3兆円産業と言われた米産業も90年以降の米価低落と米余りで2001年には2兆2千億円に落ち込んでいます。スーパーなどで102000円と涙がでるような安い米が出回っています。これは過剰だけではなく政策的な価格でもあります。99年まで持てはやされた「花」も輸入におされ値段が上がらない。花も花屋ではなくスーパーで買う時代、流通構造も変わってきています。食肉も85年以降に生産が伸びてきていましたが、91年の牛肉の自由化以降輸入におされています。各国は農産物の価格安定政策をとっています。日本政府も農産物行政価格制度で安定を図ってきましたが、1985年以降は、この価格を下げているのです。これによって農業総算出額が下がってきています。これが、日本農業の現状の最も大きな問題です。




III 日本の食糧・農業問題の特徴



日本の食糧問題を考えるに当たっては、食料自給率問題は大きな論点の一つであり、1999年に制定された「食料・農業・農村基本法」においても重要な争点でした7)。自給率は需要と供給の関係で決まります。特に日本の場合、輸入増加によって自給率が低下しています。高度経済成長の下で食生活自体が変わったということもあります。食生活の変化に国内農業生産が対応できない場合、輸入せざるを得ないという面もあります。


1999年末に、1961年制定「農業基本法」の38年ぶりの大改定である「食料・農業・農村基本計画」(2000年策定)が策定されました。そこでは、2010年度の供給熱量総合自給率目標を45%に設定しています(1997年度41%、1998年度40%)。現在は、我々が一日摂取する平均2600キロカロリーの4割しか国内で賄えない状況です。これを2010年には45%に上げる計画です。5%上げるのはなかなか難しいことです。カロリーベースで考えると、大きなものは穀物です。米は別にして、コムギと牛・豚・鶏の餌です。野菜はカロリーが低いから100%国内産にしたところで自給率には反映しません。


また、先進国の中で食糧自給率40%と低いのは日本だけです。最近のデーター(1999年)では、農業国フランスは136%、ドイツ97%、山の国スイスでも58%、食糧自給政策をとってきたイギリス71%などです。イギリスは植民地政策をとってきましたから、1970年代には46%でした。日本は、先進国の中では「異常」です。韓国も残念ながら下がってきています。99年で50%です。経済成長に合わせ食生活が変化してきます。かつて日本でも「パンを食べた方が頭が良くなる」なんて宣伝し、学校給食にパンを導入し、小麦の消費を増やしてきました。アジア・アフリカ・途上国など、米を作れるところでも小麦食をすすめ自給率を下げてきています。


日本農業の解決すべきもうひとつ重要な問題の一つが、「耕作放棄地」問題です。特に過疎地域の耕作放棄地が大きな問題です。その根底には、生産者の高齢化があります。今、生産者の平均年齢は65歳ですが,過疎地域に行くと70歳で現役です。跡継ぎもなく倒れたら終わりという状態です。日本農業の担い手の高齢化と生産力の劣弱化が耕作放棄を誘発しています。データー的には耕作放棄地は30万ヘクタールだと言われています。農林水産省では耕作放棄地の私有権の制限をしてでも利用する議論を始めているようです。これには、いい面と悪い面がありますが、国土の利用というでは考えざるを得ない実態になっています。耕作放棄地を農業生産力として生かすための方策を追求することは、日本の食糧・農業問題にとって重要な課題です8)。




IV 食糧・農業問題の新局面



1 物質循環機能と食糧・農業問題



日本の農業政策において、農業の物質循環機能を大きく取り上げたのは、1992年6月に農林水産省が公表した「新しい食料・農業・農村政策の方向」(「新政策」)です。『農業は元来物資循環を基本システムとし、太陽エネルギーを光合成により利用可能なエネルギーに転換する環境と最も調和した産業である。』と、農業の物質循環機能を正当に評価しており、また『農業は環境と調和することなしにはその生産活動を長期的に継続させることはできない。』さらに『農業および農村地域は国土・環境保全といった多面的且つ公益的な機能を有している。』『これらの機能は定住している人々の適切な農業生産活動を通じて維持される。』つまり、農業がきちんとやられていないところでは維持できないと初めて農業の物質循環機能について言いました。農林水産省は「環境保全型農業の確立」を政策課題としては掲げています9)。現実には、WTOの農業政策がメインですすんでいますから、90年代以降どこの省庁も政策を羅列的に並べます。と言うのもWTOだけで農業やっているとどこの国も農業がつぶれます。アメリカだって補助金出して自国の農業を守っています。基本はWTOだけれども環境問題や自国の農業を保全することも採り入れざるを得ないのです。ヨーロッパでは80年代からそういう動きがありましたが、日本も10年遅れてこういう方向に乗っていくことにしました。



2 食料自給率向上と地域食料自給率問題



日本農政の課題の一つである食料自給率向上のために、地域食料自給率概念が検討材料とされ、地域の特色を踏まえた農業生産の展開や食生活の見直しが問われています。


農林水産省は「2001年度我が国の食料自給率」(2002年12月)を発表し、国民のより身近な地域範囲(都道府県レベル)で食料自給率を試算し、各地域の生産構造や消費のあり方について認識を深めるための目安としています。農業は地域性があります。しかし特定地域に農業を任せていくことも問題です。


例えば、北海道から東京に農産物を運ぶ、九州から大阪まで運ぶ、これには相当なエネルギーが必要です。そんな問題意識から「地産地消」が言われています。地域の食糧自給率を考えることが必要です。そうして、農林水産省や文部科学省が「食育」ということを盛んに言います。そういう面からも地域に農業があると推進しやすいのです。学校給食の場合でも、農協など地場産を使って学校給食をやっている自治体の事例がたくさんあります。地域の食糧自給率を如何に高めるかが課題です。


ちなみに大阪府は「2%」、東京都はたったの「1%」です。人口が多いから仕方ありませんが、大都市住民ほど食糧自給率を真剣に考える必要があります。日本は40%だといって安穏としていられません。もし、災害などあったときは大変です。



3 地産地消による地域食生活の確立



地産地消の用語は、篠原孝氏による1987年頃の造語です10)。農林水産省「2002年度 食料・農業・農村の動向に関する年次報告」では、食育の推進を掲げています11)。行政段階では地元農産物の消費拡大運動の一環としての地産地消が提唱されており、マーケテイングの発想から地産地消が考えられていますが、「日本型食生活」の実践としての伝統食の継承、食と文化面から考えることが大事です。実際はフェアー程度のことばかりですが。


地産地消は、食と農との関係を見直す動きとして注目されています。こうした傾向は、国際的な運動としても展開しており、ファーマーズ・マーケット、CSA(「地域が支える農業」アメリカ・ヨーロッパでやられている。)などです。アメリカの農業は輸出中心の大規模農業を国策として推進しています。規模も300ヘクタールとか大規模(日本は1ヘクタール位)です。しかし、アメリカでもそればっかりではありません。家族経営など国際的マーケッテイングから取り残された農業が当然あります。それらが、グローバル競争に巻き込まれ負けていくと当然潰れます。そうすると地域から農業がなくなっていき地域の生活の質が落ちていきます。地域に、安全な農産物の生産拠点があることで生活が豊かになっていきます。地域の農民家族経営を維持しよう動きが、国際的にも広がっています。ご存知の「スローフード運動」等12)、日本にも伝統食の運動があります。




V 都市と農村の連携による食と農の再生



1 農業就業者の高齢化問題と農業の新たな担い手



農業就業者の高齢化は、日本農業が抱える大きな問題の一つです。基幹的農業従事者に占める65歳以上の割合が2000年には51.2%と半分以上です。90年以降農業の就業率が若干増加(90年代後半から39歳以下が増加)していますが、高齢化は着実に進行しています。こうした農業就業者の高齢化に対して、都市農業の新たな担い手を模索する動きがあります。高度経済成長期には「我が子にも継がさない」実態がありましたが、昨今は環境問題などから農業の見方が変わってきています。また、食の安全性です。2000年に宮崎県綾町に調査に行ったときに、新規就農者が「安全なものを自分で作りたい」という理由で農業についたと聞きました。量的にはまだまだ少ない事例です。他には、大阪伝統野菜13)の復活の実践であり、「なにわ伝統野菜承認制度」の制定、「府内産原料活用推進協議会」の設置などを通して、行政としても取り組んでいます。市民レベルにおいては、「NPO法人浪速魚菜の会」(2004年 1月に大阪府からNPO法人認可)があります。



2 新規就農者の動向と新規就農支援対策



高度経済成長期には、農山村の若年者は都市部の工場労働者となり、大量に離村してきた。農山村には高齢者が取り残され、農業就業者は高齢化し、1990年代に入り、農山村は深刻な高齢化に直面し「新過疎」時代を迎えています。「新過疎」とは、地域の高齢住民が亡くなるとその地域がなくなるということです。過疎地域では耕作放棄地が増加傾向にあり、その打開のためには、新規就農者の動向が注目されています。


新規就農者の動向の特徴として、1990年以降の増加傾向が指摘できます。この増加傾向に大きく寄与しているのは離職就農者であり、大半は40歳以上の中高年齢者です。しかし、1990年代後半以降は、39歳以下の離職就農者も増加傾向しており、若年者の農業志向があります。1998年以降の新規就農青年は1万人を超えています。かつて、農村は他所から来る人を受け入れてこなかったのですが、最近は変化しています。閉鎖的社会であり、去年やったことを来年もやり次もやる、という状態だったのが、新過疎化の中で、このまま村が滅ぶのか、新しい人を入れて活性化を図るのか、決断の時を迎えています。私が調査にいきました、和歌山県那智勝浦町の色川地区では、新規就農者の技術研修施設があり、技術の習得は農家や林家で行い、研修し農業を引き継ぐという試みがあります。


新規就農希望者のうち、実際の就農に移行する人の割合は低く、新規就農を増加・定着させるためには現実に解決すべき課題も多いようです。14)。こうした問題の解決のためには、就農希望者に、農業の実感・体験を踏まえて、新規就農のための支援策を講じている地方自治体もみられます。15)。



3 都市と農村の交流による農村地域の活性化



農業政策において農村政策を明示的に提起したのは、「新しい食料・農業・農村政策の方向」(農林水産省)です。農村政策に関して、「このような個性ある多様な地域社会を発展させることが、国民一人一人が日々の生活の中で豊かさとゆとりを実感でき、多様な価値観を実現することができる社会を育むことにつながることとなる」と、記しています。


この「新政策」の延長線上にある、1999年 7月制定の「食料・農業・農村基本法」では、第2章「基本的施策」の第4節「農村の振興に関する施策(第34条−第36条)」として、農村政策が規定されています。第36条は「都市と農村の交流等」について記されています。農林水産省の2001年11月の調査で、『都市と農村の共生・滞留等に関する都市住民および農業就業者の移行調査』では、都会の人が農村を訪れる理由は、地域イベントや農業体験などが高く、移住しようとする場合は、自然環境・地域振興・整備活動に関心が高くなっています。イベントや農業体験を通じて、地域のことを考えて行こうというのが流れになっています。


昨年夏行った大阪堺市の「コスモス館」では、八ケ峰営農組合が農地造成しそこで農産物の直売をやっていますが、人気が高いのです。高齢化の中で、農業改良普及所が中心になって1999年から「農業応援隊」を組織しましたが、登録者だけで137名で、土日には朝8時から20名〜30名が現地を訪れるようです。農業や食糧問題を、それぞれ自分のこととして考えて応援に来ると言うことですが、大阪府下でも、都市・農村交流の取り組みがなされています16)。都市農業が初めて法的に認知され、その存在意義が評価されたことには大きな意義があります。



4 都市の食と農を結ぶ活動と食と農の再生



現代の食生活における課題の一つである「食と農の距離拡大」を解消するための試みが、全国各地において実践されています。現代の食生活問題について、都市(消費者)と農村(生産者)の連携事例がみられます。たとえば、「JA紀の里ファーマーズマーケット・めっけもん広場」などです。地域の食と農を結ぶ事例17)としては、熊本市の「土に命と愛ありて−ティア」、福岡市中央区渡辺通りにある「たべものや らうらう」、地域密着型スーパーの東京都世田谷区千歳烏山「シミズヤ」、岩手県陸前高田市の八木澤商店(河野和義)などがあります。




VI 生産者と消費者の新しい協同−食と農のネットワーク化−



現代の食と農に関して、日本農業の危機的状況と、「食生活における不安の増大」と「安全・安心志向の高まり」について、その現状と問題点を述べてきました。それを踏まえて、生産者と消費者の新しい協同の方向性と課題について、述べることにします。


第1は、グローバル時代の都市と農村をどう認識し、どのように運動を構築するのかということです。グローバル化の中の地域の運動を大きく進めるためには、不断の学習と新しい発想への共感が必要とされています。


第2は、都市・農村関係の新たな関係の構築です。そこでは自然環境と社会環境の共存をめざすことが求められています。生産者と消費者(農村と都市)の新しい協同を創るためには、そのネットワーク化を実現できる段階にきているのではないかと考えます18)。


第3は、人間居住環境の総合性と全体性を堅持する重要性。


第4は、地域住民自治を確立することであり、リーダーが必要です。




VII むすびに



都市と農村の交流は、食の安全性が大きな社会問題となっており、消費者の食品に対する不信が高まっている状況下では、大いに進めるべき課題です。食の安全性の確保のため根本的には日本の食料生産体制そのもの転換が求められます。国内農業生産が衰退・縮小する状況では、真に安全・安心な食生活を実現するには多くの困難な課題を抱えます。しかしながら、生産者と消費者の新しい協同を支え、それを政策的にも支援することが、豊かな食生活を実現し、永続可能な社会の創造に貢献することになるでしよう。食生活は食の文化と深く関わっており、地域の歴史と文化を継承し、食文化を維持することが重要であり、多様な食文化の構築が豊かな人間生活を支えるものとなるでしよう。


(以上)


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